La frontera marítima que el Tribunal Constitucional no explicó

Amílcar Carrasco, Abogado Marítimo

La pregunta que debe orientar el examen de la Sentencia TC/0547/24 no consiste únicamente en determinar si el Acuerdo sobre Delimitación Marítima suscrito entre la República Dominicana y el Reino de los Países Bajos podía ser aprobado constitucionalmente. La cuestión verdaderamente relevante es más exigente: ¿demostró el Tribunal Constitucional, mediante una motivación constitucional, jurídica y técnicamente verificable, que el Acuerdo preservó la condición archipelágica de la República Dominicana y estableció la frontera marítima en los términos más favorables permitidos por el Derecho del Mar?

Mi respuesta es negativa. La sentencia declaró conforme con la Constitución el Acuerdo, pero no desarrolló una argumentación suficientemente completa, transparente y comprobable para demostrar las dos condiciones constitucionales más importantes: la preservación de los espacios marítimos derivados de la condición archipelágica dominicana y la obtención de los términos más favorables permitidos por el Derecho Internacional del Mar.

Esta insuficiencia resulta especialmente grave porque el propio Tribunal Constitucional ha construido una doctrina reiterada según la cual la falta de motivación constituye una vulneración del debido proceso y de la tutela judicial efectiva. En diferentes decisiones, el Tribunal ha anulado sentencias, ordenado nuevos exámenes y validado consecuencias procesales adversas contra recursos insuficientemente motivados. Sin embargo, al decidir sobre una frontera marítima de carácter permanente, el Tribunal no se sometió con el mismo rigor al estándar que exige a los demás órganos jurisdiccionales.

En términos directos: el Tribunal Constitucional ha sido un juez severo de la motivación ajena, pero excesivamente tolerante con la motivación propia.

El objeto constitucional del control

El artículo 9.2 de la Constitución dominicana dispone que el mar territorial, el suelo y subsuelo marinos correspondientes, así como los demás espacios marítimos, deben ser establecidos y regulados por ley orgánica o mediante acuerdos de delimitación de fronteras marinas, “en los términos más favorables permitidos por el Derecho del Mar”.

Esta expresión no es ornamental. Tampoco constituye una simple recomendación dirigida al Poder Ejecutivo. Es un mandato constitucional vinculante que condiciona la validez de cualquier acuerdo de delimitación marítima.

De ese mandato se derivan, como mínimo, cuatro obligaciones:

1. Identificar todas las alternativas de delimitación jurídicamente disponibles.
2. Determinar los derechos y espacios marítimos que correspondían inicialmente a la República Dominicana.
3. Comparar el resultado negociado con las alternativas permitidas por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
4. Explicar por qué la línea acordada constituye, entre las opciones jurídicamente posibles, la solución más favorable para el Estado dominicano.

La constitucionalidad del acuerdo no podía deducirse únicamente que el Poder Ejecutivo tuviera competencia para negociarlo, de que se utilizara una metodología reconocida internacionalmente o de que la distribución final no fuera manifiestamente desproporcionada. Era indispensable demostrar la favorabilidad del resultado.

Lo que decidió la mayoría

La mayoría del Tribunal Constitucional sostuvo que el acuerdo se ajustaba a la Constitución porque la delimitación seguía el método de tres etapas utilizado por la jurisprudencia internacional: trazado de una línea provisional de equidistancia, consideración de circunstancias relevantes y comprobación de una posible desproporción.

La sentencia también hizo referencia al empleo del sistema informático CARIS y consignó determinados resultados cuantitativos. Señaló que la República Dominicana tenía aproximadamente 145 kilómetros de costas relevantes, frente a unos 115 kilómetros correspondentes al Reino de los Países Bajos. Indicó, además, que el área atribuida a la República Dominicana era de aproximadamente 37.996 kilómetros cuadrados, mientras que a la parte neerlandesa le correspondían unos 46.607 kilómetros cuadrados.

A partir de esas cifras, el Tribunal concluyó que no existía una desproporción significativa y que el acuerdo representaba una solución equitativa.

Pero esa conclusión presenta un problema metodológico fundamental: demostrar que un resultado no es groseramente desproporcionado no equivale a demostrar que constituye el resultado más favorable permitido por el Derecho del Mar.

La ausencia de una inequidad manifiesta puede servir para descartar una delimitación arbitraria. Sin embargo, no basta para cumplir un mandato constitucional de optimización que exige procurar la alternativa más favorable.

El Tribunal frente a su propia doctrina sobre la motivación

En la Sentencia TC/0009/13, el Tribunal Constitucional estableció que la debida motivación constituye una garantía esencial del debido proceso. En ese caso, anuló la decisión impugnada precisamente porque sus fundamentos no permitían comprender adecuadamente las razones jurídicas que sustentaban el resultado. (TC/0009/13)

Esta doctrina fue reiterada en las sentencias TC/0017/13 y TC/0187/13, en las cuales el Tribunal vinculó la motivación de las decisiones con la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la necesidad de que las conclusiones jurisdiccionales estén fundadas en razones jurídicamente controlables. (TC/0017/13)

Posteriormente, en la Sentencia TC/0007/20, el Tribunal sistematizó los elementos que debe reunir una decisión debidamente motivada. Conforme a ese precedente, la autoridad jurisdiccional debe:

1. Establecer una correlación entre las normas, los principios, la jurisprudencia y las premisas lógicas de la decisión.
2. Incorporar razonamientos suficientes y consideraciones concretas respecto del caso examinado.
3. Relacionar las premisas fácticas y normativas de manera que la motivación sea expresa, clara y completa.
4. Evitar la simple enunciación genérica de principios o disposiciones jurídicas.
5. Exponer fundamentos capaces de legitimar socialmente la actuación de los tribunales.

La misma sentencia reconoce que la intensidad de la motivación depende de la naturaleza de la decisión y que ciertos asuntos requieren una motivación reforzada. (TC/0007/20)

El Tribunal aplicó nuevamente estos criterios en las sentencias TC/0251/20 y TC/0175/22. En ambos casos, comprobó deficiencias en la motivación, reconoció la afectación del debido proceso y anuló las decisiones cuestionadas. (TC/0251/20)

También ha considerado legítimo que un recurso sea declarado inadmisible cuando la parte recurrente no desarrolla adecuadamente los motivos en los cuales fundamenta su impugnación. Así lo reflejó la Sentencia TC/0803/24 al examinar la consecuencia procesal derivada de la falta de motivación de un recurso de casación. (tribunalconstitucional.gob.do)

Las situaciones procesales no son idénticas. Una cosa es controlar la motivación de una sentencia judicial o de un recurso, y otra, ejercer el control preventivo de constitucionalidad de un tratado. Sin embargo, el principio subyacente sí es trasladable: toda decisión jurisdiccional debe expresar las premisas normativas y fácticas que permitan comprobar la corrección de su conclusión.

Si el Tribunal exige que un juez explique suficientemente por qué decide y permite que un recurso sea desestimado, cuando no desarrolla adecuadamente sus fundamentos, con mayor razón debía motivar rigurosamente una decisión que afecta de manera permanente la extensión de los espacios marítimos nacionales.

Aplicación del estándar TC/0009/13 a la Sentencia TC/0547/24

La insuficiencia de la Sentencia TC/0547/24 se evidencia al confrontarla con los parámetros establecidos por el propio Tribunal.

1. Falta de correlación suficiente entre las normas y la conclusión

La sentencia menciona el artículo 9.2 de la Constitución y las disposiciones pertinentes de la CONVEMAR, pero no articula adecuadamente esas normas con la Ley núm. 66-07, la Resolución núm. 478-08 y las consecuencias jurídicas de la declaración de la República Dominicana como Estado archipelágico.

No bastaba con citar la Constitución y la CONVEMAR. Era necesario explicar cómo la línea acordada preservaba concretamente las líneas de base archipelágicas, las aguas archipelágicas, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental reclamadas por la República Dominicana.

La omisión o tratamiento insuficiente de la Ley núm. 66-07 resulta particularmente significativa porque esa legislación constituye la expresión normativa interna de la configuración archipelágica dominicana. Una delimitación que pueda incidir sobre esa configuración no puede ser declarada constitucional sin examinar de forma directa y detallada su compatibilidad con dicha ley.

2. Ausencia de razonamientos concretos sobre la favorabilidad

El Tribunal afirmó que la solución era equitativa, pero no demostró que fuera la más favorable.

Para llegar válidamente a esa conclusión tenía que comparar, al menos:

• la línea establecida en el Acuerdo;
• una línea basada estrictamente en la equidistancia;
• una línea construida desde las líneas de base archipelágicas dominicanas;
• las alternativas derivadas de las circunstancias geográficas relevantes;
• la posición histórica sostenida por la República Dominicana;
• y los espacios marítimos obtenidos o sacrificados bajo cada alternativa.

La sentencia no presenta ese análisis comparativo. En consecuencia, la afirmación de que el resultado era favorable aparece como una conclusión declarada, no como una conclusión demostrada.

3. Falta de una motivación técnica reproducible

La sentencia menciona el uso del programa CARIS, pero no expone todos los datos necesarios para reproducir el cálculo.

No identifica de manera exhaustiva:

• las coordenadas y puntos de base utilizados;
• el sistema geodésico aplicado;
• la selección completa de las costas relevantes;
• la forma en que fueron tratadas las islas, cayos y bancos;
• la incidencia de las líneas de base archipelágicas;
• las líneas provisionales alternativas;
• ni la diferencia territorial entre cada escenario posible.

La referencia a un programa informático no sustituye la motivación judicial. CARIS es una herramienta técnica, no una fuente jurídica ni un argumento constitucional. Para que su resultado pudiera ser verificado, el tribunal debía transparentar los datos introducidos, la metodología empleada y las operaciones realizadas.

Sin esa información, el lector no puede comprobar si el resultado deriva correctamente de las premisas o si depende de una selección controvertible de costas, puntos de base y circunstancias relevantes.

4. Utilización de formulaciones generales

La decisión invoca conceptos como equidad, proporcionalidad, soberanía y conformidad con la CONVEMAR. Sin embargo, esos conceptos no fueron desarrollados con la precisión necesaria para resolver el problema concreto.

La simple enunciación de que el Acuerdo protege la soberanía dominicana no demuestra cuáles derechos fueron preservados. La afirmación de que la línea es equitativa tampoco acredita que sea la más favorable. Del mismo modo, señalar que el Acuerdo es compatible con la CONVEMAR no explica si, dentro de las distintas soluciones permitidas por esa Convención, se eligió la alternativa constitucionalmente más beneficiosa.

La propia jurisprudencia del Tribunal ha señalado que la motivación no puede reducirse a una enumeración genérica de principios y disposiciones. Precisamente, eso era lo que debía evitarse en una decisión de esta trascendencia.

5. Déficit de legitimación institucional

Las fronteras marítimas no constituyen una materia ordinaria. Una vez ratificado y puesto en ejecución, un tratado de delimitación produce efectos internacionales estables y difícilmente reversibles.

Esa permanencia exigía una motivación reforzada. El Tribunal debía proporcionar al Congreso, a las instituciones responsables de la política marítima, a la comunidad académica y a la ciudadanía una explicación que permitiera comprender:

• qué reclamaba originalmente la República Dominicana;
• qué aceptó finalmente;
• qué obtuvo;
• qué espacios dejó de reclamar;
• por qué esa concesión era jurídicamente necesaria;
• y por qué no existía una alternativa más favorable.

La ausencia de esas explicaciones debilita la legitimidad sustantiva de la sentencia, aunque la decisión conserve formalmente su carácter definitivo y vinculante.

La condición archipelágica no quedó demostrada

El punto más delicado es la relación entre el acuerdo y la condición archipelágica de la República Dominicana.

La existencia de una legislación nacional que declara al país Estado archipelágico no resuelve por sí sola el debate internacional sobre la aplicabilidad del régimen de los Estados archipelágicos previsto por la CONVEMAR. Pero esa controversia hacía todavía más necesario que el Tribunal examinara expresamente la naturaleza de las líneas de base dominicanas y su incidencia sobre la delimitación.

La sentencia debió responder, entre otras, las siguientes preguntas:

• ¿La delimitación fue calculada desde líneas de base normales o desde líneas de base archipelágicas?
• ¿Qué efectos produce el acuerdo sobre las aguas encerradas por las líneas de base establecidas mediante la Ley núm. 66-07?
• ¿El Reino de los Países Bajos reconoció, expresa o implícitamente, la condición archipelágica dominicana?
• ¿La línea acordada preserva esa condición o simplemente evita pronunciarse sobre ella?
• ¿Podría utilizarse el acuerdo como precedente contrario a futuras reclamaciones dominicanas?

Estas cuestiones no fueron despejadas de manera concluyente. Resulta particularmente reveladora la afirmación contenida en uno de los votos salvados, según la cual los informes técnicos habrían tomado en consideración las líneas archipelágicas, pero el resultado habría sido esencialmente el mismo, aun si la República Dominicana no fuera considerada Estado archipelágico.

Lejos de cerrar el debate, esa afirmación abre una interrogante adicional: si la delimitación produce el mismo resultado con o sin condición archipelágica, ¿en qué consiste exactamente la alegada preservación de esa condición?

Preservar la condición archipelágica no significa únicamente evitar una renuncia expresa. Significa asegurar que la delimitación no desconozca, neutralice o vuelva irrelevantes los efectos jurídicos y espaciales que la legislación dominicana atribuye a esa condición.

Los votos particulares y el déficit de motivación

La Sentencia TC/0547/24 fue adoptada por el Tribunal Constitucional integrado por los magistrados Napoleón R. Estévez Lavandier, presidente; Miguel Valera Montero, primer sustituto; Eunisis Vásquez Acosta, segunda sustituta; José Alejandro Ayuso, Fidias Federico Aristy Payano, Alba Luisa Beard Marcos, Manuel Ulises Bonnelly Vega, Sonia Díaz Inoa, Army Ferreira, Domingo Gil, Amaury A. Reyes Torres, María del Carmen Santana de Cabrera y José Alejandro Vargas Guerrero.

La decisión incorporó los votos salvados de los magistrados Alba Luisa Beard Marcos y Amaury A. Reyes Torres, así como los votos disidentes de Manuel Ulises Bonnelly Vega, Domingo Gil, María del Carmen Santana de Cabrera y José Alejandro Vargas Guerrero.

Los votos salvados y disidentes no tienen idéntico alcance jurídico. Los magistrados que emitieron votos salvados coincidieron con el dispositivo que declaró la conformidad constitucional del Acuerdo, pero formularon precisiones, reservas o fundamentos distintos respecto de determinados aspectos de la motivación mayoritaria. Los cuatro magistrados disidentes, por el contrario, rechazaron la conclusión adoptada por la mayoría y sostuvieron que el Acuerdo no debió ser declarado conforme con la Constitución.

Las disidencias identificaron deficiencias sustantivas que la mayoría no respondió con la profundidad requerida:

• la insuficiente consideración de la Ley núm. 66-07, que declara a la República Dominicana Estado archipelágico;
• la falta de demostración de que la frontera se estableció en los “términos más favorables” exigidos por el artículo 9.2 de la Constitución;
• la ausencia de una comparación técnica entre la línea acordada y otras soluciones permitidas por el Derecho del Mar;
• la selección y medición controvertibles de las costas relevantes;
• la incidencia de la delimitación sobre las líneas de base archipelágicas dominicanas;
• la diferencia entre una solución simplemente equitativa y aquella que resulte constitucionalmente más favorable;
• y el riesgo de que el Acuerdo limite o condicione futuras reclamaciones marítimas de la República Dominicana.

El magistrado Manuel Ulises Bonnelly Vega cuestionó que se recurriera principalmente a la equidistancia sin desarrollar suficientemente el criterio de equidad defendido históricamente por la República Dominicana. También destacó la relevancia de la Ley núm. 66-07 y de la Resolución núm. 478-08 para determinar la posición jurídica oficial del Estado dominicano.

El magistrado Domingo Gil centró su disidencia en el incumplimiento del mandato contenido en el artículo 9.2 constitucional. A su juicio, la mayoría no demostró que el resultado obtenido fuera el más favorable para la República Dominicana ni explicó adecuadamente las consecuencias de aceptar una delimitación basada en la equidistancia.

La magistrada María del Carmen Santana de Cabrera cuestionó que la competencia del Poder Ejecutivo para negociar tratados pudiera interpretarse de manera desvinculada de las limitaciones constitucionales. También señaló las insuficiencias de determinadas disposiciones sobre soberanía, protección ambiental, responsabilidad y aprovechamiento de recursos transfronterizos.

El magistrado José Alejandro Vargas Guerrero desarrolló la crítica más directamente vinculada con la condición archipelágica dominicana. Señaló la omisión de la Ley núm. 66-07, cuestionó la reducción de la costa relevante dominicana y advirtió sobre los efectos que la delimitación podría producir sobre la zona económica exclusiva, las líneas de base archipelágicas y futuras controversias internacionales.

La existencia de cuatro votos disidentes y dos votos salvados no determina por sí sola que la decisión mayoritaria sea jurídicamente incorrecta. Constituye, sin embargo, una evidencia objetiva de la complejidad constitucional, jurídica y técnica del asunto. Esa división interna imponía a la mayoría un deber de motivación reforzada y la obligación de responder expresamente los argumentos capaces de modificar el resultado.

Una sentencia puede presentar un déficit de motivación no solamente cuando carece de fundamentos, sino también cuando evita responder objeciones determinantes. En la TC/0547/24, la mayoría debió explicar por qué las omisiones y riesgos identificados por los disidentes no afectaban la condición archipelágica del país ni impedían considerar la delimitación como la más favorable permitida por el Derecho del Mar.

La cuestión no era limitarse a reconocer que existieron posiciones discrepantes. Era necesario demostrar por qué esas posiciones debían ser rechazadas. Al no hacerlo de manera suficiente, la mayoría dejó sin respuesta una parte esencial de la controversia constitucional sometida a su conocimiento.

Equidad y favorabilidad no son sinónimos

La distinción conceptual más importante de este debate es la que existe entre equidad y favorabilidad.

La equidad procura evitar un resultado desproporcionado entre los Estados involucrados. La favorabilidad, en cambio, exige determinar si la República Dominicana obtuvo la mejor solución que podía alcanzar dentro de los límites permitidos por el Derecho del Mar.

Una delimitación puede ser equitativa para ambas partes y, al mismo tiempo, no ser la más favorable disponible para una de ellas.

El Tribunal pareció asumir que, como la relación entre las costas y las áreas atribuidas no superaba un nivel de desproporción extremo, el Acuerdo satisfacía automáticamente el artículo 9.2 constitucional. Ese razonamiento confunde dos estándares distintos.

La prueba de desproporcionalidad funciona como una verificación final destinada a evitar resultados inequitativos. No constituye una prueba de maximización de los intereses marítimos dominicanos.

Por consiguiente, la comparación realizada por el Tribunal podía servir para sostener que la línea no era manifiestamente arbitraria, pero no bastaba para demostrar que era la más favorable.

La cláusula sobre yacimientos transfronterizos

El artículo 3 del Acuerdo, relativo a los recursos o yacimientos que puedan extenderse a ambos lados de la línea de delimitación, también requería un análisis constitucional más riguroso.

Las cláusulas que ordenan negociar acuerdos posteriores de explotación conjunta pueden ser razonables en el Derecho del Mar. Sin embargo, cuando se trata de recursos naturales bajo derechos soberanos del Estado, el Tribunal debe determinar:

• qué facultades conserva la República Dominicana;
• qué obligaciones de consulta o cooperación asume;
• cómo se distribuirían los beneficios;
• qué autoridad aprobaría un futuro acuerdo de explotación;
• y qué garantías existirían para proteger el patrimonio natural y los intereses económicos nacionales.

La sentencia consideró suficiente la obligación general de negociar. No examinó con igual profundidad los riesgos jurídicos derivados de una futura explotación compartida ni las salvaguardas constitucionales aplicables.

El problema no es solo el resultado, sino la imposibilidad de verificarlo

La crítica a la Sentencia TC/0547/24 no exige afirmar que la frontera establecida sea necesariamente perjudicial para la República Dominicana. Los documentos disponibles no permiten sostener responsablemente esa conclusión de manera definitiva.

El problema es anterior: la sentencia no proporciona la información y el razonamiento necesarios para comprobar que el resultado sea el constitucionalmente exigido.

Por ello, deben distinguirse tres conclusiones:

1. Es jurídicamente posible que el Acuerdo haya producido una delimitación razonable.
2. No quedó demostrado que el Acuerdo preservara plenamente los efectos de la condición archipelágica dominicana.
3. Tampoco quedó demostrado que la línea acordada representara los términos más favorables permitidos por el Derecho del Mar.

Las dos últimas conclusiones son las determinantes para evaluar la calidad constitucional de la sentencia.

Una precisión sobre los efectos jurídicos de la crítica

Las sentencias del Tribunal Constitucional son definitivas, irrevocables y vinculantes para los poderes públicos. Por tanto, la aplicación analógica de la doctrina sobre falta de motivación no significa que la Sentencia TC/0547/24 pueda ser anulada mediante los recursos ordinarios utilizados contra las decisiones de otros tribunales.

La consecuencia de la falta de motivación es aquí principalmente constitucional, institucional y doctrinal.

El Tribunal incumplió el estándar argumentativo que él mismo construyó para legitimar el ejercicio de la función jurisdiccional. Esa incoherencia afecta la fuerza persuasiva del precedente, limita su utilidad para futuras delimitaciones y deja sin resolver cuestiones esenciales sobre el alcance territorial de la República Dominicana.

La irrevocabilidad de una sentencia impide su revisión procesal ordinaria; no la coloca fuera del escrutinio académico, jurídico, histórico y ciudadano.

En conclusión

La Sentencia TC/0547/24 declaró constitucional el Acuerdo de Delimitación Marítima entre la República Dominicana y el Reino de los Países Bajos, pero no demostró, mediante una motivación constitucional, jurídica y técnicamente verificable, que el instrumento preservara la condición archipelágica dominicana y estableciera la frontera marítima en los términos más favorables permitidos por el Derecho del Mar.

La mayoría identificó una metodología de delimitación, consignó algunos resultados numéricos y descartó una desproporción extrema. No expuso, sin embargo, las alternativas posibles, los datos geodésicos completos, la incidencia concreta de las líneas de base archipelágicas, los espacios obtenidos o sacrificados ni las razones por las cuales la solución acordada era superior a las demás opciones jurídicamente disponibles.

Esta insuficiencia contradice la doctrina desarrollada por el propio Tribunal desde la Sentencia TC/0009/13. Conforme con esa jurisprudencia, una decisión debidamente motivada debe relacionar las normas con los hechos, contener consideraciones concretas, presentar premisas claras y completas, evitar formulaciones genéricas y legitimar la actuación jurisdiccional frente a la sociedad.

Si esos requisitos justifican la anulación de decisiones judiciales y la inadmisión de recursos insuficientemente fundamentados, debían aplicarse con mayor intensidad al control de un tratado que fija permanentemente una frontera marítima.

El Tribunal Constitucional tenía la última palabra jurídica. Precisamente por eso tenía el deber de ofrecer la explicación más completa.

En la Sentencia TC/0547/24 pronunció la última palabra, pero dejó pendiente la demostración. Ahora el Congreso Nacional tiene la última palabra convertida en una papa caliente ¿qué debemos hacer?